DESCONCENTRAÇÃO X DESCENTRALIZAÇÃO
1. Desconcentração
-
distribuição interna de competências
-
criação de órgãos
-
pode formar a Administração Direta e a Indireta (nas duas temos orgãos)
-
não têm personalidade jurídica (logo, quem responde pelos seus atos é a pessoa jurídica (União, Estados, Municipios, DF).
-
Há subordinação hierárquica
2. Descentralização
-
distribuição de competência de uma pessoa jurídica para outra
-
tem personalidade jurídica própria
-
criação de entidades (autarquias, fundações, empresas públicas, etc)
-
forma a chamada Administração Indireta
-
Não há subordinação hierárquica, mas sim uma SUPERVISÃO MINISTERIAL ou TUTELA, que e um controle de fiscalização.
DESCENTRALIZAÇÃO POLITICA X ADMINISTRATIVA
1. Descentralização política
-
o ente descentralizado exerce funções próprias que não decorrem do ente central, mas sim da CF. A autonomia politica (fazer suas próprias leis) só ocorre nessa espécie de descentralização. Ex: Estados, Municípios, DF.
2. Descentralização administrativa
-
o ente descentralizado exerce funções do ente central. Não tem autonomia politica (não podem crias leis), mas tem autonomia administrativa. Ex: autarquias, fundações, etc.
TIPOS DE DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
a) Territorial ou geográfica
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a competencia é distribuida a uma entidade local, geograficamente delimitada.
-
Competencia genérica
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ex: Territórios
b) Por serviços ou funcional ou técnica
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transfere-se para o ente criado a TITULARIDADE DO SERVIÇO E A EXECUÇÃO
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só por lei
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sofrem supervisão ministerial ou tutela
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ex: autarquias
c) Por colaboração
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se dá por meio de contrato ou ato administrativo unilateral
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transfere só a EXECUÇÃO
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ex: concessão, permissão ou autorização
ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
Autarquia: direito público
Fundação e consórcio público: direito público ou privado
Empresas públicas e sociedades de economia mista: direito privado
1. AUTARQUIAS
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descentralização por serviços
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pessoa jurídica de direito público
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capacidade de autoadministração
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sofre controle finalistico, chamado de supervisão ministerial ou tutela
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criada diretamente por Lei Especifica, ou seja, não precisa ter seus atos registrados na junta comercial
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prestam serviço público específico
Autarquia fundacional: nada mais é do que a fundação de direito
público.
Autarquia em regime especial: são as agências reguladoras (Anvisa,
ANP, etc)
PRERROGATIVAS
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prazo em dobro para recorrer, contestar, etc
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imunidade de impostos
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impenhorabilidade de seus bens
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execução via precatórios
2. FUNDAÇÃO
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poder ser PJ de direito público ou de direito privado
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tem patrimônio total ou parcialmente público
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funções de ordem social: saúde, educação, cultura
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capacidade de autoadministração
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sofrem controle finalistico
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Criados por autorização legislativa
EMPRESAS ESTATAIS
Empresa estatal ou governamental: todas as entidades de que o Estado
tenha o controle acionário, abrangendo a empresa pública,
sociedades de economia mista, etc.
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São pessoas jurídicas de direito privado
-
podem prestar serviço público ou explorar atividade econômica
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se prestarem serviço público: se sujeitam ao regime de direito público
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se explorarem atividade econômica: se sujeitam ao regime privado, ou seja, não tem imunidade, precatório, prazo em dobro, etc.
TRAÇOS COMUNS
1 . criação e extinção autorizadas por lei;
2 . personalidade jurídica de direito privado;
3 . sujeição a o controle estatal;
4. derrogação parcial do regime de direito privado por normas de
direito público;
5 . vinculação aos fins definidos na lei instituidora;
6 . desempenho de atividade de natureza econômica.
7. Não estão sujeitas à falência
REGIME JURÍDICO
-
embora sejam pessoas jurídicas de direito privado, o regime jurídico é híbrido, porque o direito privado é parcialmente derrogado pelo direito público
TRAÇOS DISTINTIVOS
1. Forma de organização
2. A composição do capital
a) Forma de organização:
-
sociedade de economia mista: só pode ser sociedade anônima (será sempre sociedade comercial)
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empresa pública: qualquer forma (S/A, Ltda.) – pode ser sociedade civil ou comercial
Na esfera federal, têm sido criadas empresas públicas com formas
inéditas:
1)EMPRESAS PÚBLICAS DE SOCIEDADE UNIPESSOAL
-
Tem assembleia geral
-
tem um único sócio
2) EMPRESAS PÚBLICAS UNIPESSOAIS
-
não tem assembleia geral
CUIDADO! Âmbito estadual e municipal: NÃO PODEM ser criadas
empresas públicas com formas inéditas, porque Estados e Municípios
não têm competência para legislar sobre Direito Comercial ou
Direito Civil, competência reservada exclusivamente à União.
b) Composição do capital
- Sociedades de economia mista: capital público e privado (sendo maioria do capital do Estado).
- Empresas públicas: capital 100% público. Pode haver a participação de pessoas jurídicas de direito privado que integrem a Administração Indireta, como sociedades de economia mista.
NORMAS COMUNS ÀS ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
1. Com relação a mandado de segurança, as autoridades das
entidades da Administração Indireta, incluindo as empresas sob
controle acionário do Estado, podem ser tidas como coatoras, para
esse fim, quando exerçam funções delegadas do Poder Público.
2. Têm legitimidade para propor ação civil pública
3. A responsabilidade é objetiva e alcança todas as pessoas
públicas ou privadas que prestem serviço públicos.
A doutrina defende que o Estado responde subsidiariamente quando se
exaure o patrimônio da entidade.
PRIVILÉGIOS PRÓPRIOS DAS AUTARQUIAS E FUNDAÇÕES PÚBLICAS
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precatório
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impenhorabilidade de seus bens
-
juízo privativo
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duplo grau de jurisdição
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prazos em dobro
-
imunidade tributária
CLASSIFICAÇÃO DOS BENS PERTENCENTES À ADMINISTRAÇÃO INDIRETA.
-
São bens públicos de uso especial não só os bens das autarquias e das fundações públicas, como também os das entidades de direito privado prestadoras de serviços públicos, desde que afetados diretamente a essa finalidade.
AGÊNCIAS EXECUTIVAS
-
é a qualificação dada à AUTARQUIA ou FUNDAÇÃO que celebre contrato de gestão com o órgão da Administração Direta, para a melhoria da eficiência e redução de custos.
-
Requisitos: ter um plano estratégico + contrato de gestão
-
a qualificação é feita por Decreto do Presidente da República
-
medida que visa melhorar a eficiência das entidades autárquicas e fundacionais
AGÊNCIAS REGULADORAS
-
Em sentido amplo: é qualquer órgão da Administração Direta ou entidade da Administração Indireta com FUNÇÃO DE REGULAR matéria especifica.
- são autarquias em regime especial
-
maior autonomia em relação à Administração Direta
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estabilidade de seus dirigentes, garantida pelo mandato fixo
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o caráter final de suas decisões não são passiveis de apreciação por outros órgãos ou entidades.
-
dirigentes escolhidos pelo Chefe do Poder Executivo, depois de aprovação do Senado Federal.
Se são autarquias, então:
-
sofrem controle finalístico/supervisão
-
sua criação decorre diretamente da lei
CONSÓRCIOS PÚBLICOS
São associações formadas por pessoas políticas (União, Estados,
DF e Municípios), com personalidade de direito público ou de
direito privado, criadas mediante autorização legislativa, para a
gestão de serviços públicos.
-
Personalidade jurídica de direito público: no caso de constituir associação pública, mediante a vigência das leis de ratificação do protocolo de intenções.
-
Personalidade jurídica de direito privado: mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil
Se for PJ de direito público:
-
terá todas as prerrogativas e privilégios
Se for PJ de direito privado:
-
observará normas de direito público referentes à licitação, celebração de contratos, admissão de pessoal, etc.
PRIVILÉGIOS INDEPENDENTEMENTE DE SUA NATUREZA PÚBLICA OU PRIVADA
a) Podem promover desapropriações e instituir servidões
CONTRATO DE PROGRAMA: instrumento que regula as obrigações que um
ente da Federação tenha com outro ente ou para com o consórcio.
CONTRATO DE RATEIO: os consorciados se comprometem a custear as
despesas do consórcio.
CONTROLE ADMINISTRATIVO OU TUTELA DAS ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO
INDIRETA
-
Sofrem um controle finalístico, chamado de Supervisão ou Tutela.
ATENÇÃO!
Tutela, controle hierárquico e autotutela: são modalidades do
gênero Controle Administrativo.
Diferença entre tutela e controle hierárquico:
a) tutela não se presume, só existe quando a lei a prevê;
hierarquia existe independentemente de previsão legal.
b) Tutela supõe a existência de duas pessoas jurídicas, uma exerce
controle sobre a outra, existindo onde haja descentralização;
hierarquia existe dentro da mesma pessoa jurídica (desconcentração)
c) A tutela é condicionada por lei; a hierarquia é incondicionada.
Tutela x Autotutela
Autotutela: poder que a Administração tem de rever seus próprios
atos, para corrigir ou anular os ilegais, bem como revogar os
inoportunos ou inconvenientes, sem necessidade de recorrer ao Poder
Judiciário.
Tutela: fiscalização que os órgãos centras das pessoas jurídicas
politicas exercem sobre as pessoas administrativas descentralizadas,
nos limites definidos em lei, para garantir a observância da
legalidade e o cumprimento de suas finalidades institucionais.
No Brasil não se usa o termo Tutela, mas sim SUPERVISÃO
MINISTERIAL.
RECURSO
É importante realçar que o recurso não constitui ato de tutela; a
rigor, não cabe recurso perante a Administração Direta, contra
atos praticados por entidade descentralizada. O recurso existe onde
haja subordinação hierárquica, o que não ocorre no caso dessas
entidades. Excepcionalmente, poderá ser interposto recurso, desde
que haja previsão legal expressa, sendo, nesse caso, chamado
de recurso hierárquico impróprio.
ENTIDADES PARAESTATAIS E TERCEIRO SETOR
Paraestatal: que está ao lado do Estado, paralelamente ao Estado.
Conceito: são pessoas jurídicas de direito privado, instituídas
por particulares, com ou sem autorização legislativa, para o
desempenho de atividades privadas de interesse público, mediante
fomento e controle pelo Estado.
-
NÃO integram a Administração Indireta.
Compreendem:
a) Serviços sociais autônomos
b) Entidades de apoio
c) Organizações sociais (OS)
d) Organizadores da sociedade civil de interesse público (OSCIP’s)
REGIME JURÍDICO
-
preponderantemente de direito privado, parcialmente afastado pela incidência de normas de direito público.
TRAÇOS COMUNS
a) Não são criadas pelo Estado, embora algumas dependam de
autorização legislativa.
b) Em regra, não desempenham serviço público delegado pelo Estado,
mas atividade privada de interesse público, denominados de serviços
sociais não exclusivos do Estado.
c) Recebem incentivos do Poder Público, auxílios, subvenções,
outorgas
d) Muitas têm vínculo com o Poder Público, por meio de convenio,
termo de parceria, contrato de gestão, etc.
e) INTEGRAM O TERCEIRO SETOR, porque não se enquadram inteiramente
como entidades privadas, nem integram a Administração Pública.
ATENÇÃO PARA AS ORGANIZAÇÕES SOCIAIS:
-
em regra, prestam serviço público por delegação do Poder Público
-
por meio do contrato de gestão transfere-se determinado serviço público
SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS
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são pessoas jurídicas de direito privado, criadas por lei, que prestam atividades de interesse público (serviços sociais não exclusivos do Estado) em favor de certas categorias sociais ou profissionais.
-
Essas atividades prestadas não são consideradas serviços públicos
-
são entes paraestatais, de cooperação com o Poder Público
-
embora oficializadas pelo Estado, não integram a Administração Pública
-
recebem fomento estatal
-
podem arrecadar contribuições parafiscais para sua manutenção ou receber recursos orçamentários da entidade que as criou.
-
é o Sistema S: SESI, SESC, SENAI, SENAR, SENAT
PRECISA REALIZAR CONCURSO PARA CONTRATAR PESSOAL?
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segundo o STF NÃO. Pois são pessoas jurídicas de direito privado, que não integram a Administração Pública.
PRECISA REALIZAR LICITAÇÃO?
-
não estão sujeitos à observância dos estritos procedimentos da Lei de Licitações.
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PODEM utilizar seus regulamentos próprios, desde que sejam pautados nos princípios gerais aplicáveis à Administração Pública.
ENTIDADES DE APOIO
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são pessoas jurídicas de direito privado, SEM FINS LUCRATIVOS, instituídas por Servidores Públicos, porém em nome próprio, sob a forma de Fundação, Associação ou Cooperativa
-
para prestação, em caráter privado, de serviços não exclusivos do Estado
-
mantém o seu vínculo com o Estado por meio de CONVÊNIO, em regra.
Características:
a) Não são instituídas pelo Poder Público, mas por servidores
públicos com seus próprios recursos.
b) Mais comumente assumem a forma de fundação, mas também podem
ser associação ou cooperativo, sempre sem fins lucrativos
c) presta atividade privada de interesse público, mais comumente em
hospitais e universidades
d) como tem caráter privado, seus contratos são celebrados sem
licitação, seus empregados são celetistas, contratados sem
concurso público, não se sujeitam à tutela administrativa.
e) Estabelecem um CONVÊNIO com a administração pública.
ORGANIZAÇÕES SOCIAIS
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é a qualificação jurídica dada a pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, instituída por iniciativa de particulares, e que recebe por delegação do Poder Público, MEDIANTE CONTRATO DE GESTÃO, para desempenhar serviço público de natureza social
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poderá ser desqualificada quando descumprir as normas do contrato de gestão
-
atuam em áreas especificas: ensino, pesquisa científica, tecnologia, proteção e preservação do meio ambiente, cultura e saúde
-
a execução do contrato é supervisionada pelo Poder Público pelo controle de resultado
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a aprovação da qualificação é competência discricionária do Ministro supervisor
ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO – OSCIPs
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é a qualificação jurídica dada a pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, instituídas por iniciativa de particulares, para desempenhar SERVIÇOS SOCIAIS NÃO EXCLUSIVOS DO ESTADO com incentivo e fiscalizado do poder público
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mediante TERMO DE PARCERIA
-
qualificação dada pelo MINISTRO DA JUSTIÇA
Grande diferença:
-
a OS recebe delegação para a gestão de serviço público
-
a OSCIP exerce atividade de natureza privada, com a ajuda do Estado
ÓRGÃOS PÚBLICOS
Teorias:
a) Teoria do mandato: o agente público é mandatário da pessoa
jurídica. Se o agente extrapolasse o mandato, só ele responderia.
b) Teoria da representação: O Estado seria representado por seus
agentes, se equiparando à figura do tutor ou curador, que
representam os incapazes. Se o representante ultrapassasse os poderes
da representação, a PJ não responderia por esses atos.
c) TEORIA DO ÓRGÃO OU DA IMPUTAÇÃO VOLITIVA – OTTO GIERKE
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o Estado manifesta sua vontade por meio dos órgãos
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quando os agentes agem, é como se fosse o Estado agindo.
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o órgão é parte integrante do Estado
-
essa teoria justifica o “servidor de fato”, cuja investidura foi irregular, mas cuja situação tem aparência de legalidade.
-
para que se reconheça essa imputabilidade é necessário que o agente esteja investido de poder jurídico ou pelo menos tenha aparência de poder. Fora dessas hipóteses, a atuação do órgão não é imputável ao Estado.
CONCEITO DE ÓRGÃO PÚBLICO
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Unidade que congrega atribuições exercidas pelos agentes públicos, que expressam a vontade do Estado.
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integram tanto a Administração Direta quanto a Indireta (Dentro das autarquias temos órgãos)
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NÃO TEM PERSONALIDADE JURÍDICA, logo quem responde pelos seus atos é a PJ a qual esteja vinculado.
ATENÇÃO! embora os órgãos não tenham personalidade jurídica,
eles podem ser dotados de capacidade processual. Determinados órgãos
públicos, como Tribunal de Contas, Assembleias Legislativas têm
capacidade processual, chamada por alguns de personalidade
judiciária, que não se confunde com personalidade jurídica.
NATUREZA
Temos algumas teorias:
a) Subjetiva: identifica os órgãos com os agentes públicos. Falha:
desaparecendo o funcionário, desapareceria o órgão.
b) Objetiva: identifica os órgãos como um conjunto de atribuições,
inconfundíveis com o agente.
c) Eclética: o órgão é formado por dois elementos: o agente + as
atribuições. Incide na mesma falha que a subjetiva: faltando algum
dos elementos, também faltará o outro.
NATUREZA QUE PREVALECE: Hely Lopes Meirelles: órgão é apenas um
feixe de atribuições, que não se confunde com o agente.
Desaparecendo o agente, o órgão continua existindo.
CLASSIFICAÇÃO
1. Quanto à esfera de ação:
a) Centrais – exercem atribuições em todo o território nacional,
estadual ou municipal
Ex: Ministérios, Secretarias de Estado e as de Município
b) Locais – atuam somente sobre uma parte do território.
ex: Delegacias Regionais da Receita Federal, Delegacias de Polícia,
Postos de Saúde
2. Quanto à posição estatal:
a) Independentes: originários da Constituição e representativos
dos 3 poderes. NÃO tem subordinação hierárquica ou funcional,
sofrem somente controle de um sobre o outro.
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são exercidos por agentes políticos
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ex: Casas Legislativas, Chefia do Executivo e os TRIBUNAIS.
b) Autônomos: se localizam na cúpula da Adminsitração.
-
subordinados diretamente à chefia dos órgãos independetnes
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gozam de autonomia administrativa, financeira e técnica
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participam das decisões governamentais
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Ex: Ministérios, Secretarias de Estado e de Município, Serviço Nacional de Informação, MINISTÉRIO público.
c) Superiores: são órgãos de direção, controle e comando
-
sujeitos à subordinação e controle hierárquico de uma chefia
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não gozam de autonomia administrativa nem financeira
-
Ex: Departamentos, Coordenadorias, Divisões, GABINETES
d) Subalternos: realizam principalmente funções de execução
-
ex: Seções de expediente, de pessoal, de material, de portaria, zeladoria, etc
3. Quanto à estrutura
a) Simples: único centro de atribuições, sem divisões internas.
b) Compostos: constituídos por vários órgãos.
ex: Ministérios, Secretarias.
4. Quanto à composição
a) Singulares: um único agente
ex: Presidência da República e Diretoria de uma escola
b) Coletivos: vários agentes
-
Tribunal
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